Big Kazan: плюсы и минусы концепции казанской агломерации

Сегодня проблемы (Казани и ее окрестностей) типичны для "болезни бурного урбанизационного роста".

Здесь и дисбалансы в размещении мест проживания и приложении труда, перегрузка транспортной сети, растущие на глазах человейники-гетто, проблемы с социальной инфраструктурой. Город решает одни задачи, районы прилегающие к городу - другие. В итоге, сумбур и сумятица. И недовольное такими неудобствами население. Власть тоже осознает, что раскручивающаяся бурная урбанизация Big Kazan далека от комплексного и сбалансированного развития. Что-то необходимо предпринимать. Выход видится в образовании надмуниципального механизма - Казанской агломерации. То же самое советует республике и один из идеологов Стратегии "Татарстан 2030", председатель Счетной палаты, Алексей Кудрин. Но так ли прост этот путь?

Кудрин как пропагандист агломераций

Девять лет назад, в 2012 году, международная исследовательская организация McKinsey Global Institute (подразделение международной аудиторско-консалтинговой компании McKinsey & Company) опубликовала доклад "Урбанизированный мир" (Urban World: Mapping the Economic Power City), где изложила свой взгляд на развитие ведущих городов мира до 2025 года. В нем прямо было заявлено, что современная глобальная экономика — это экономика городов: ныне в городах проживает половина населения планеты, на них же приходится более 80% мирового ВВП. И затухающая ныне мировая экономика должна оживиться именно за счет растущих городских агломераций, что приведет к тому, что впоследствии будут конкурировать не страны, а крупные города. В крупных городах собираются все те факторы, которые создают добавленную стоимость в современной экономике - интеллектуального потенциала, культуры, искусства, информатизации, дизайна. Если короче, то креативные индустрии и есть главная составляющая современного экономического роста.

Футуристические выводы McKinsey подхватил и стал пропагандировать бывший в то время главой Центра стратегических разработок Алексей Кудрин. По его оценкам, от 16 до 20 российских городских агломераций потенциально могли бы посоревноваться на международной арене. Как следствие, на государственном уровне в России надо выращивать и поддерживать крупные города и агломерации. И есть примеры самостийного роста российских агломераций - в Московской и Питерской агломерациях сегодня производится около 32-33% ВВП. И эти агломерации продолжают бурно расти. С одной стороны это замечательно, но в стране, тем самым, усиливается огромный дисбаланс в развитии остальных регионов - на территориях вне агломераций можно ожидать экономического опустынивания.

Значит необходимо развивать и другие российские агломерации. Иначе получатся огромные (а масштаб России велик) вымирающие "ржавые пояса", где уровень жизни несопоставим с уровнем жизни в крупных города. А это прямой путь к ломке страны, к ее экономической дезинтеграции и деградации. Недаром, в советское время была развитая практика территориально-пространственного развития, был Госплан СССР, который занимался этими вопросами. Правда советские агломерации представляли собой так называемые "территориально-производственные комплексы" и развивались вокруг большого градообразующего предприятия, а также целого ряда предприятий, связанных с ним производственными цепочками. И логика размещения этих заводов с городами диктовалась советской школой планирования не в соответствии с рыночными принципами, а исходя из других соображений (политических, географических, логистических и других). Были случаи и волюнтаристких решений по размещению заводов и городов, ведь все решала партия КПСС. Крах модели "социалистической экономики", распад СССР и переход на рыночные рельсы сделал всю советскую практику формирования агломераций устаревшей и требующей пересмотра.

По Кудрину, конкурентами столице могли бы в ближайшие годы выступить Поволжская или Казанская агломерация (вокруг Казани), Уральская агломерация (вокруг Екатеринбурга), а также Сибирская (вокруг Новосибирска).

Три агломерации Татарстана

Тот же Кудрин являлся одним из идеологов Стратегии "Татарстан 2030", которая была утверждена в 2015 году. Неудивительно, что его мысли об агломерациях перекочевали и в этот документ.

Итак, согласно Стратегии "Татарстан 2030", в качестве "точек роста" рассматриваются три агломерации со своими зонами влияния: Казанская, Камская и Альметьевская.

Казанская агломерация включает в себя Казань, Зеленодольск и шесть муниципальных районов: Зеленодольский, Высокогорский, Пестречинский, Атнинский, Лаишевский и Верхнеуслонский.

Камская агломерация включает Набережные Челны, Нижнекамск, Елабуга. В расширенных границах агломерация охватывает Менделеевск и Камские Поляны.

Альметьевская агломерация, помимо непосредственно Альметьевского, включает Бугульминский и Лениногорский муниципальные районы. В зону влияния также входят Азнакаево, Уруссу, Бавлы. Черемшанский муниципальный район является западным аграрным буфером агломерации.

Остается определить модель управления агломерациями республики, принять документы по их социально-экономическому и территориальному развитию.

В сентябре 2020 года минэкономразвития РФ подготовило пакет законопроектов о развитии городских агломераций, в котором закрепляется понятие городской агломерации, критерии ее формирования, полномочия органов публичной власти в сфере развития агломераций, институты управления их развитием.

Тут же, в ежегодном послании Госсовету Татарстана 24 сентября президент РТ Рустам Минниханов заявил о необходимости обеспечить подготовку единых для агломераций документов территориального планирования, а также разработать эффективный механизм управления комплексным развитием территории:

"Правительству республики совместно с Советом глав муниципальных образований необходимо обеспечить подготовку единых для агломераций документов территориального планирования, а также разработать эффективный механизм управления комплексным развитием данных территорий. Это позволит создать новые рабочие места по принципу "где живу, там и работаю", в том числе через организацию промплощадок".

Задачи поставлена, и начинать следует с Казанской агломерации. Хотя бы в силу ее масштаба. Сегодня в Казанской агломерации проживает порядка 40% населения республики, или свыше 1,5 млн человек, аккумулируется порядка 30% валового продукта региона, 38% инвестиций.

Big Kazan

Для начала следует определиться вообще с термином "городская агломерация". Согласно разработанного минэкономразвития РФ проекта федерального закона "О городских агломерациях", городская агломерация - это территория городского округа либо городского округа с внутригородским делением, либо города федерального значения, объединенная с территориями иных муниципальных образований устойчивыми социальными, экономическими и хозяйственными связями.

Ключевым здесь является общность именно связей в социальном и экономическом разрезах. Критерии формирования городских агломераций включают в себя требования по составу территории, численности, плотности населения и транспортной доступности до административного центра городской агломерации.

Если говорить о Казанской агломерации, то, включение сюда Казани, Зеленодольска и шести муниципальных районов (Зеленодольский, Высокогорский, Пестречинский, Атнинский, Лаишевский и Верхнеуслонский) является оправданным.

Суммарное население этих 7 муниципальных образований составляет 1 млн. 587 тыс. человек или 40,75% населения Республики Татарстан. Несмотря на то, что агломерация аккумулирует 52 % привлекаемых в регион инвестиций, её доля в валовом региональном продукте республики Татарстан составляет всего 28-29 %. Сказывается фактор концентрации большой нефтедобычи, нефтепереработки и нефтехимии, а также автомобильного производства в других районах Татарстана. Поэтому и остро стоит задача развития именно этой агломерации, чтобы сгладить территориально-экономические диспропорции, заложенные еще с советских времен.

Здесь центр притяжения - Казань, территория здоровья, туристический и студенческий центр, комфортный для жизни город для креативных людей с безопасной городской средой. Как раз та самая территория для современного экономического роста, основанного на креативных индустриях.

Проблемы управления

И здесь возникает самый интересный вопрос: "Как управлять агломерацией при существующей уже 90 лет сетке административно-территориального разделения Республики Татарстан?". Напомним, что что первоначально система районов республики сложилась очень давно - с 1924 года начался процесс упразднения кантонов и образования на их месте новых административных районов. Он завершился 23 июля 1930 года, когда районно-кантональное территориальное деление было полностью заменено районным.

Выход разработчики закона "О городских агломерациях" видят в заключении межмуниципального соглашения между муниципальными образованиями в составе городской агломерации. Получается модель договорных отношений между муниципалитетами в рамках одной целевой функции - развитию всей агломерации. Общая координация возлагается на особый межмуниципальный Координационный совет по вопросам развития городской агломерации. Координационный совет выступает в этом случае основным органом управления агломерационных процессов. В состав Координационного совета должны входить представители органов местного самоуправления, а также могут включаться представители ключевых предприятий, организаций, учреждений муниципальных образований, расположенных в пределах городской агломерации. Естественно, что Координационный совет будет отвечать за планирование развития городской агломерации, функционирование межмуниципальных предприятий и компаний, осуществлять контроль за выполнением целей и задач развития городской агломерации.

Само собой, должен быть разработан и утвержден на разных инстанциях комплексный план развития городской агломерации для установления и достижения общих целей и задач развития городской агломерации, планирования и реализации крупных инфраструктурных проектов на территории городской агломерации.

Все это хорошо и складно звучит, но как будут осуществляться функции по решению общих вопросов хозяйственной деятельности на территории городской агломерации (транспорт, газо, водо, теплоснабжение, вывоз твердых бытовых отходов, территориальное планирование и т.д.)? Т.е. должны быть отдельные агломерационные транс, газ, водо, энерго и т.д. сетевые предприятия. Иначе все утонет в бесконечных согласованиях между муниципалитетами и разрозненных исполнителях по реализации комплексного плана развития агломерации.

Наверное, должны быть какие-то предприятия и компании, осуществляющие эти функции и стоящие над муниципалитетами. Для этого потребуется внесение изменений в Гражданский кодекс Российской Федерации и в федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" в части закрепления возможности создания межмуниципальных предприятий и компаний в статусе соответственно коммерческих и некоммерческих организаций, а также установления особенностей их управления и организации деятельности.

Еще один важный момент - система районной власти в Республике Татарстан складывалась на протяжении 90 лет. Как сломать устоявшиеся порядки, которые волей-неволей будет нарушать новое надмуниципальное образование? Как учесть и финансово-бюджетные реалии разрозненных муниципалитетов в таком новообразовании? Ведь интересы частного не всегда тождественны интересам общего. Получается, что муниципалитеты будут загоняться в большой агломерационный "колхоз" и чьи интересы при этом не пострадают - большой вопрос. Это противоречие хотят снять межмуниципальными соглашениями, но будут ли они соблюдаться?

Вопросов очень много, и, главным образом, больше административных и внутриполитических. Есть и скепсис в отношении идей Кудрина, опирающихся на зарубежные исследования агломераций развитых стран. Но ведь там совершенно другая модель муниципальных образований и межбюджетных отношений! Другой уровень экономики, развития гражданского общества и демократии! Это тоже складывалось десятилетиями, а то и веками! Они во-многом пришли к такому результату естественным путем, без создания межмуниципальных координационных советов и прочих административных образований. Без загона отдельных муниципалитетов в агломерационный колхоз. Конечно, этот опыт следует изучать, но слепо копировать его вряд ли стоит. А то получится, что Шанель №5 накапали в тарелку щей.