Слово Кудрина
Интересно, что сам же Кудрин являлся одним из идеологов Стратегии «Татарстан 2030», которая была утверждена в 2015 году. Так что предложение Кудрина было обоснованным и базировалось вовсе не на зыбком знании предмета. Дословно Алексей Кудрин заявил следующее:
«Уже почти шесть лет прошло с завершения нашей совместной работы над Стратегией “Татарстан 2030”. Я думаю, что возможно обновление, точнее, оно даже необходимо. Вижу много аргументов в эту пользу. Радует, что в целом стратегия живая, в нее уже вносятся необходимые корректировки и в части значений количественных ориентиров, и в части уточнения плана мероприятий. Это не значит, что стратегия изменится кардинально, но надо убедиться в актуальности поставленных целей и ориентиров. Видимо, полезно и продлить период планирования. Сейчас уже четверть российских регионов имеют стратегию до 2035 года. При обновлении считаю целесообразным усилить аспекты, связанные с цифровизацией, учитывать мировые тренды, в том числе 17 целей устойчивого развития».
Как обновлялась Стратегия
Что касается механического обновления Стратегии: даже формально предусмотрена периодическая актуализация этого документа. Как правило, не реже одной актуализации за пять лет. И документ время от времени действительно изменяется. История редакционных изменений:
17 июня 2015 года был принят Закон Республики Татарстан № 40-ЗРТ «Об утверждении Стратегии социально-экономического развития Республики Татарстан до 2030 года».
5 апреля 2019 года был принят Закон Республики Татарстан № 31-ЗРТ «О внесении изменений в Закон Республики Татарстан «Об утверждении Стратегии социально-экономического развития Республики Татарстан до 2030 года» (первая официальная редакция документа).
Таким образом, Кудрин ведет разговор о необходимости проведения второй редакции документа именно сейчас. Хотя формально вторую редакцию можно сделать не позже 2025 года.
Что сказал Кудрин?
Он заявил о двух параллельных процессах: механическое обновление принятой Стратегии в соответствии с текущим моментом и внесение в нее качественных изменений. При этом кардинального изменения Стратегии, по его словам, не предвидится. Непонятна только та размытая граница, когда качественные изменения Стратегии перерастают в кардинальные. Оставим эту лингвистику на усмотрение ее автора Кудрина и рассмотрим поподробнее его предложения, сформулированные пока лишь устно, на лету, а не в виде какого-либо документа.
По механической правке Стратегии понятно — необходимо внести корректировки по текущим и прогнозным цифрам и в части значений количественных ориентиров, и в части уточнения плана мероприятий. Тут не поспоришь — вся планета вступила из-за пандемии в такую экономическую турбулентность, что планы, прогнозы, стратегии корректируются или будут корректироваться повсеместно. Потому что никто не мог предугадать, что произойдет с миром из-за заразы из далекого китайского Уханя. Экономика форс-мажорно упала не только в России, но и в ведущих странах мира. Ничего этого даже во второй редакции Стратегии предусмотрено не было, а потому приходится менять и цифры, и план мероприятий по реализации Стратегии. Тут Кудрин прав, но с оговорками, о которых ниже.
Качественные предложения Кудрина более интересны. Здесь он предлагает ряд нововведений:
- необходимо разработать адаптационные сценарии развития экономики для преодоления шоков (подобных пандемическому);
- увеличить срок планирования Стратегии до 2035 года;
- дополнить Стратегию мерами по цифровизации экономики;
- акцентировать внимание на необходимости разработки единого плана развития Казанской агломерации;
- сфокусироваться на 17 целях устойчивого развития.
Такие предложения как раз больше похожи на кардинальное обновление Стратегии, а не на косметические качественные изменения. Поэтому рассмотрим каждое из них поподробнее.
Адаптация к шокам
Звучит вроде бы правильно, но не для уровня региона. В предложении «Разработать адаптационные сценарии развития экономики для преодоления шоков (подобных пандемическому)» ключевое слово — «адаптация». Другими словами, у региона должны быть серьезные инструменты для смягчения воздействия внезапных внешних шоков на экономику. Таких основных существенных инструментов всего три: денежно-кредитная политика, наличие резервных фондов и налоговая бюджетная политика.
Денежно-кредитная политика отпадает, потому что вся она находится в ведении Центрального банка РФ. Денежное предложение регулируется именно там, а регионам запрещены любые денежные суррогаты и квазиденьги. Банки на территории республики контролируются федеральным Центробанком РФ, и банки в проведении политики кредитования значительно ориентируются на своего контроллера и его операции на денежном и кредитном рынках.
Резервные фонды регион тоже не может иметь в значительном объеме по определению — слишком мало свободных денег остается в бюджете региона после перераспределения налогов и сборов в пользу федерального бюджета. Собирание кубышек на случай шоков и их раскупоривание находится целиком в ведении федерального правительства, а регионам здесь уготована роль наблюдателя. Хотя можно поднять вопрос о выделении доли регионов-доноров в резервном фонде страны — Фонде национального благосостояния РФ (по данным на 1 февраля, составил 13,65 трлн рублей). Эта доля как раз бы и была тем самым действенным инструментом адаптации региональной экономики к неожиданным экономическим шокам. Но это малореалистичное предложение в условиях вертикальной централизации финансовых ресурсов и потоков.
Остается последний инструмент — налогово-бюджетная политика. И здесь пространство для маневра очень маленькое. По налогам понятно, что почти все регламентируется федеральными законами. Власти регионов при установлении налогов субъектов РФ могут устанавливать в рамках своей компетенции, ограниченной нормами главы Налогового кодекса РФ, какие-то изменения только по трем налогам: транспортный налог, налог на игорный бизнес, налог на имущество организаций. Этого крайне мало для проведения активной налоговой политики, например для снижения налогов для предприятий в период действия шока. Потому что региональный бюджет из-за кризиса и так находится в тяжелом состоянии и не может позволить себе снижение ставок. По этой же причине и бюджетная политика региона не в состоянии адекватно реагировать на крупные шоки.
Вряд ли при текущем отсутствии действенных инструментов для смягчения шоков регион может позволить себе такую адаптацию. Остается уповать только на помощь федеральных структур. Так что это предложение Кудрина можно прописать в Стратегии, но насколько оно будет работающим?
Увеличение срока
Тут Кудрин ссылается на опыт ряда российских регионов, принявших свои стратегии развития до 2035 года. Удлинение срока Стратегии «Татарстан 2030» еще на пять лет означает как раз кардинальный пересмотр всей Стратегии и планов по ее реализации. Главный вопрос — а зачем вообще это нужно? Особенно сейчас, когда невозможно из-за пандемической турбулентности дать прогноз даже на один год вперед. Можно написать красивую стратегию вплоть до 2050 года, а можно и до 2100-го (чего уж мелочиться). Но, как показывает сегодняшняя быстро изменяющаяся жизнь, цифры прогнозов и планов приходится менять прямо на ходу. Что толку от написанных в таких длинных стратегиях планов по построению Нью-Васюков, если неожиданная эпидемия может повергнуть весь мир в ступор на неопределенное время? Если технологические тренды меняются прямо на глазах — один простой пример Илона Маска со своим освоением космоса и электромобилями чего стоит. Поэтому разработка длинных стратегий, наверное, должна обозначать будущее лишь очень широкими мазками, а обозримое в нынешних условиях планирование измеряется горизонтом не больше пяти лет. Прогнозирование дольше пяти лет — это простое гадание на кофейной гуще. Нужно ли ради какой-то сомнительной футурологии ломать временной горизонт существующей Стратегии «Татарстан 2030»? Вряд ли. Тем более в нынешних неопределенных условиях.
Меры по цифровизации экономики
Тут с Кудриным можно полностью согласиться — темпы общемировой цифровизации экономики сегодня настолько высоки, что отставание от этого глобального тренда порождает очень глубокую технологическую отсталость почти во всех областях жизни. Много вопросов вызывает и самостоятельная политика мировых лидеров цифровизации цифровых гигантов вроде Google, Microsoft, Facebook, которые ставят себя уже выше государств и ведущих мировых политиков. И с этим необходимо что-то делать — и в регионе, и в стране. Кроме того, для Татарстана цифровизация дает шанс двигаться в обратном направлении от сырьевого характера экономики республики. Снижать зависимость экономики республики от углеводородного сырья, развивать Иннополис и весь регион в целом — все это позволит грамотно выстроенная стратегия цифровизации. Но встраивать ее в Стратегию необходимо не на ходу, а только после тщательной проработки. Потому что здесь есть не только положительные моменты, но и значительные риски в поспешном внедрении тех или иных моделей и практик цифровизации.
Единый план Казанской агломерации
В Стратегии социально-экономического развития РТ до 2030 года предусмотрены три агломерации: Казанская, Камская и Альметьевская. Но отдельных планов и дорожных карт по агломерациям не делалось, только по районам республики. Такой подход уже сегодня привел к дисбалансам развития территорий, миграции населения и чрезмерной нагрузке на социально-транспортную инфраструктуру. Особенно наглядно это видно на примере Казанской агломерации — все пороки бурного урбанизационного развития налицо. Казань с ее окрестностями превращается в единый большой пространственный организм, и это необходимо как-то фиксировать и планировать. Нужно определить модель управления агломерациями республики, принять документы по их социально-экономическому и территориальному развитию. Начать хотя бы с Казанской агломерации. Сегодня в Казанской агломерации проживает порядка 40% населения республики, или свыше 1,5 млн человек, аккумулируется порядка 30% валового продукта региона, 38% инвестиций.
Кудрин как раз об этом и говорит. Он рассказал, что, согласно «Стратегии 2030», Казанская, Камская и Альметьевская агломерации в перспективе должны были сформировать единый Волго-Камский метрополис. А пока важно хотя бы разобраться с Казанской агломерацией:
«Я знаком с проблемами Казанской агломерации, как и в большинстве подобных случаев, они связаны с перегрузкой транспортной сети, дисбалансом в размещении мест проживания и приложении труда и так далее. Решения для этих вопросов в принципе наработаны. Есть минимально необходимая законодательная база, позволяющая осуществлять социально-экономическое и территориальное планирование в рамках агломераций. Жаль, что до сих пор не разработана стратегия социально-экономического и пространственного развития Казанской агломерации».
Тут не поспоришь — в Стратегию необходимо встраивать план развития Казанской агломерации. Но что делать с Камской и Альметьевской агломерациями? Видимо, тоже составлять документы планирования по ним и тоже встраивать. Они же не будут жить самотеком, пока все внимание будет приковано к Казанской агломерации.
Но легко сказать — трудно сделать: качественные планы по агломерациям, включая документы пространственного развития, сделать быстро и нахрапом не получится. Тут как раз работа минимум на два-три года. Как раз к 2025 году можно успеть.
17 целей устойчивого развития
В сентябре 2015 года на встрече высшего уровня по устойчивому развитию в Организации Объединенных Наций в Нью-Йорке 193 государства-члена ООН официально приняли новую глобальную программу в области устойчивого развития
«Преобразование нашего мира: повестка дня в области устойчивого развития на период до 2030 года». Повестка включает 17 целей устойчивого развития и 169 задач.
Именно об этих 17 целях говорил Кудрин. Программа была принята в сентябре 2015 года (после утверждения Стратегии «Татарстан 2030»). Когда нашу Стратегию первый раз пересмотрели в 2019 году, изменения по части внесения элементов программы ООН произведены не были — не было уверенности, что программа ООН не останется «вещью в себе», без внедрения в стратегические документы других стран. Но, как показала жизнь, эти 17 элементов стали стандартом при составлении стратегических документов развития во многих странах. Поэтому Кудрин акцентировал внимание на гармонизации нашей Стратегии с общемировым трендом составления программ устойчивого развития.
Что это за 17 целей устойчивого развития? Вот они:
Цель 1. Повсеместная ликвидация нищеты во всех ее формах
Цель 2. Ликвидация голода, обеспечение продовольственной безопасности и улучшение питания и содействие устойчивому развитию сельского хозяйства
Цель 3. Обеспечение здорового образа жизни и содействие благополучию для всех в любом возрасте
Цель 4. Обеспечение всеохватного и справедливого качественного образования и поощрение возможности обучения на протяжении всей жизни для всех
Цель 5. Обеспечение гендерного равенства и расширение прав и возможностей всех женщин и девочек
Цель 6. Обеспечение наличия и рационального использования водных ресурсов и санитарии для всех
Цель 7. Обеспечение всеобщего доступа к недорогим, надежным, устойчивым и современным источникам энергии для всех
Цель 8. Содействие поступательному, всеохватному и устойчивому экономическому росту, полной и производительной занятости и достойной работе для всех
Цель 9. Создание стойкой инфраструктуры, содействие всеохватной и устойчивой индустриализации и инновациям
Цель 10. Сокращение неравенства внутри стран и между ними
Цель 11. Обеспечение открытости, безопасности, жизнестойкости и экологической устойчивости городов и населенных пунктов
Цель 12. Обеспечение перехода к рациональным моделям потребления и производства
Цель 13. Принятие срочных мер по борьбе с изменением климата и его последствиями
Цель 14. Сохранение и рациональное использование океанов, морей и морских ресурсов в интересах устойчивого развития
Цель 15. Защита и восстановление экосистем суши и содействие их рациональному использованию, рациональное лесопользование, борьба с опустыниванием, прекращение и обращение вспять процесса деградации земель и прекращение процесса утраты биоразнообразия
Цель 16. Содействие построению миролюбивого и открытого общества в интересах устойчивого развития, обеспечение доступа к правосудию для всех и создание эффективных, подотчетных и основанных на широком участии учреждений на всех уровнях
Цель 17. Укрепление средств осуществления и активизация работы в рамках глобального партнерства в интересах устойчивого развития
Очень многие ключевые положения Стратегии «Татарстан 2030» дублируют некоторые из 17 целей, но не все и не в таких формулировках. Гармонизация Стратегии в соответствии с общемировыми трендами здесь представляется вполне разумной. Но подобная гармонизация в нашем случае равносильна значительной переделке Стратегии. И нужна ли подобная переделка? Ведь программа ООН написана на уровне стран, а стратегия региона необязательно должна включать все эти элементы. Например, по сохранению и рациональному использованию морей и океанов. Тут много дискуссионных вопросов по необходимости переписывания Стратегии по канонам ООН. Спорное предложение Кудрина.
Резюмируя Кудрина
Позволю себе некоторую вольность трактовать предложения Кудрина по переделке Стратегии именно в ближайшее время как сомнительное мероприятие. Во-первых, мы находимся уже минимум год в обстановке пандемической турбулентности, когда никто не может даже толком объяснить, когда же это все закончится. Неизвестно ни глобальное решение вопросов с вакцинацией, неизвестно, появится ли разновидность коронавируса, устойчивая к вакцинам. Экономики мира, нашей страны и нашего региона сократились, и пока не будет все ясно с победой над пандемией, говорить о возврате хотя бы на прежние уровни пока что невозможно. Во-вторых, политическая эскалация со стороны усиления санкционного давления на Россию тоже непредсказуема и явно не находится в границах санкций за события 2014 года. Трудно предсказать сегодня слабо мотивированное усиление санкционного давления на Россию, прямо влияющее на экономику страны. Другими словами, находясь в зоне турбулентности — экономической, политической, эпидемиологической, — составлять какие-то стратегические длительные планы — это как в падающем самолете планировать время и место вечернего отдыха. Наверное, стоит дождаться какой-то стабилизации на планетарном уровне и начать планировать именно из этой точки стабилизации (с пересмотром цифр, планов существующей Стратегии «Татарстан 2030»). И здесь многие предложения Кудрина, о которых говорилось выше, окажутся весьма кстати. Пока даже формально можно изменить Стратегию не позже 2025 года, так что надеюсь, что к этому времени все как-то утрясется
Нет комментариев-